Smart Alert Covid-19 | Droit public | Analyse des ordonnances portant sur les autorisations administratives

Smart Alert Covid-19 | Droit public | Analyse des ordonnances portant sur les autorisations administratives

Adoptées en application des dispositions de l’article 11 de la loi n°2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19[1], 25 ordonnances ont été signées lors du Conseil des ministres du 25 mars 2020 et publiées au Journal officiel du 26 mars 2020.

Deux ordonnances intéressent particulièrement les pétitionnaires d’autorisations administratives. D’une part, l’ordonnance n°2020-305 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions administratives[2], laquelle innove sur plusieurs aspects de contentieux administratif. D’autre part, l’ordonnance n°2020-306 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période[3], qui apporte des précisions quant aux conséquences pratiques du ralentissement de la vie de l’Etat.

A titre introductif, il convient de préciser que la loi n°2020-290[4], d’application immédiate, prévoit que l’état d’urgence sanitaire est prononcé pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020, soit jusqu’au 24 mai 2020[5]. Il peut être prorogé par l’adoption d’une loi en ce sens.

Quelques réflexions sur l’ordonnance n°2020-305 (I) et l’ordonnance n°2020-036 (II) peuvent d’ores et déjà être formulées dans l’attente de leur mise en œuvre pratique.

1. Sur l’ordonnance n°2020-305 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions administratives

Sur le fond, cette ordonnance remodèle la conduite de l’instruction et l’audience.

Tout d’abord, l’article 15 de l’ordonnance n°2020-305 prévoit, par application de l’article 2 de l’ordonnance n°2020-306, que le délai pour introduire une requête, s’il devait normalement expirer au cours de la période d‘état d’urgence allongé d’un mois, sera automatiquement prorogé. Il faut donc considérer qu’il recommencera à courir à compter de la fin de cette période, en l’état le 24 juin. Toutefois, l’ordonnance apporte la précision que, si les délais habituels demeureront applicables et seront prorogés, ils ne le seront que dans la limite de deux mois à compter de la date de cessation de cette période. Par conséquent, les requêtes qui auraient dû être introduites entre le 12 mars 2020 et le 24 juin 2020, pourront être déposées dans le délai normalement applicable, sans pouvoir excéder deux mois, soit, en l’état, jusqu’au 24 août 2020 au plus tard.

Cette disposition doit s’appliquer qu’il s’agisse pour le pétitionnaire de contester une décision de refus qui lui aurait été opposée ou aux tiers pour contester une autorisation délivrée.

Ce dispositif apporte une certaine souplesse aux requérants, qu’il conviendra de manier avec précaution, dans la mesure où les conséquences de l’expiration du délai seraient radicales, puisqu’elles conduiraient à l’irrecevabilité d’une requête.

Par ailleurs, l’ordonnance revient sur les clôtures d’instruction intervenues depuis le 12 mars 2020 et prononce leur réouverture de plein droit. De même l’ensemble des clôtures d’instruction qui devaient intervenir d’ici à la fin de l’état d’urgence sanitaire, donc d’ici au 24 mai 2020, en l’état, sont abrogées (article 16). Des échanges de mémoire et de pièces peuvent donc avoir lieu en dépit de l’ordonnance de clôture initiale.

Enfin, s’agissant de la tenue des audiences, le Gouvernement révèle sa volonté de maintenir une certaine continuité, notamment pour les affaires prêtes à être audiencées. La continuité de certaines fonctions essentielles de l’Etat est une priorité et cela permettrait de limiter les engorgements des rôles devant les juges à la fin de l’état d’urgence.

Cette volonté conduit à l’instauration, à l’article 7 de l’ordonnance, d’un dispositif procédural inédit ayant trait à la possibilité de tenir des audiences par un « moyen de télécommunication audiovisuelle », voire par communication téléphonique. Le Conseil d’Etat avait déjà ouvert cette voie lors de l’audience du 22 mars 2020. Si l’ordonnance n°2020-305 prévoit que ce type d’audience devra garantir le respect des principes essentiels que sont la confidentialité des échanges entre l’avocat et son client, ainsi que la certification de l’identité de la personne se présentant à l’audience, la nature de ce support informatique doit encore être précisée. L’ordonnance ne renvoie pas la détermination de ces outils à un décret et renvoie au juge compétent d’organiser et de conduire cette procédure. Chaque formation de jugement pourra, par exemple, déterminer le mode de communication privilégié.

En matière de référé, une dérogation d’importance est prévue par l’ordonnance n°2020-305, puisqu’elle donne compétence au Juge des référés de statuer sans audience et par ordonnance motivée (article 9). Cette dérogation suspend l’essence du référé en contentieux administratif, qui repose habituellement sur une oralité accrue et dont l’instruction demeure ouverte lors de l’audience. Il incombera donc aux parties de veiller à produire avec suffisamment de détails les éléments qu’ils entendaient produire à l’audience, afin de se prémunir contre le risque qu’il soit statué sur ce référé sans audience.

Enfin, d’autres assouplissements procéduraux tirant les conséquences du principe de confinement des individus sont mis à disposition de la juridiction, avec notamment la possibilité de statuer sans conclusions préalables du Rapporteur public, l’absence d’audience publique, ou encore la signature de la minute de la décision par le seul président de la formation de jugement (articles 8, 10 et 12).

On soulignera également, ce qui devrait permettre la prise de connaissance de décisions qui devaient être rendues pendant la période, que la notification des décisions aux parties, habituellement opérée par courrier recommandé, sera désormais, pendant la période d’état d’urgence, réputée réalisée par l’expédition à l’avocat de chaque partie (article 13). L’ordonnance exempte donc la juridiction, pendant la durée de l’état d’urgence d’envoyer la décision aux parties et de se limiter à leur mandataire. En pratique, cette transmission au mandataire devrait passer par la plateforme Télérecours, habituellement utilisée. Une disposition de bon aloi.

2. Sur l’ordonnance n°2020-306 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période

L’ordonnance n°2020-306 prévoit une série de dispositions concernant, d’une part, les délais et mesures qui sont supposés expirer entre le 12 mars 2020 et le délai d’un mois à compter de la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire, soit en l’état jusqu’au 24 juin 2020, et, d’autre part aux instructions et consultations en cours.

Tout d’abord, l’ordonnance n°2020-306 prévoit, en son article 2, une conservation des délais pour l’accomplissement de divers actes, dont la date limite survient entre le 12 mars 2020 et le 24 juin 2020. Ainsi, les actes assujettis à conditions de délai, mentionnés à l’article 2 de l’ordonnance n°2020-306 pourront être accomplis dans les délais habituels, dont la computation ne commence à courir qu’à compter du 24 juin 2020. Ceux-ci sont néanmoins assujettis à une date butoir fixée au 24 août 2020, 24 juin 2020 plus deux mois.

S’agissant des recours administratifs, gracieux et hiérarchiques, hors recours administratifs préalables obligatoires, qui ne sont pas soumis à des conditions de délais obligatoires, la situation n’est pas claire. Ne bénéficiant pas de délais obligatoires, ils pourraient ne pas bénéficier de ces dispositions. Néanmoins, s’agissant des recours administratifs introduits dans le délai de recours contentieux aux fins d’interrompre celui-ci, en application de l’article L. 411-2 du code des relations entre le public et l’administration, la formulation de l’article 2 de l’ordonnance n°2020-306 est générale et mentionne « tout recours » devant être introduit dans un certain délai. Il paraît donc possible de considérer que l’introduction d’un recours gracieux dans un délai de deux mois à compter du 24 juin 2020 conservera de deux mois supplémentaires le délai de recours contentieux. Néanmoins, compte tenu des conséquences radicales qui seraient supportées par un requérant potentiel, la prudence conduira à déposer le recours gracieux dans les délais de droit commun.

L’ordonnance prévoit la prorogation de plein droit des délais expirant pendant l’état d’urgence sanitaire jusqu’à l’expiration d’un délai de deux mois à compter de la fin d’une période d’un mois courant à compter de la fin de l’état d’urgence, notamment des autorisations, permis ou agréments (article 3). Ainsi, les durées de validité des autorisations d’exploiter délivrées au titre du code de l’environnement et des permis de construire notamment, qui devaient être périmées dans la période, sont prorogées de plein droit, en l’état jusqu’au 24 août 2020.

Également, et notamment s’agissant des demandes d’autorisation en cours d’instruction, toutes les procédures qui ne sont pas arrivées à expiration avant le 12 mars 2020 sont suspendues, en l’état, jusqu’au 24 juin 2020. Il s’agit bien d’une suspension et non d’une prorogation de délai. Au total c’est l’ensemble des délais d’instruction d’une demande qui sont concernés par l’ordonnance, puisque leurs points de départ, lorsque ceux-ci auraient dû commencer à courir entre le 12 mars 2020 et le 24 juin 2020, sont reportés (article 7).

On soulignera que cette suspension ne fait pas, en théorie, obstacle à ce que l’administration, et notamment les Préfectures en charge de l’instruction des demandes d’autorisation environnementale, poursuivent l’instruction des demandes déjà déposées. Les pétitionnaires devront demeurer vigilants, afin de s’assurer d’être en mesure de suivre et de répondre, dans l’hypothèse où un service décide de poursuivre l’instruction.

On peut espérer, par exemple, que les instructions qui étaient arrivées à leur terme depuis le 12 mars 2020 pourront être poursuivies et finalisées s’il s’agit de procéder à une dernière consultation comme la CDNPS qui peut se réunir en format dématérialisée.

Également, s’agissant des enquêtes publiques en cours au 12 mars 2020 ou qui devaient être conduites entre le 12 mars 2020 et le 24 juin 2020, l’ordonnance n°2020-306 permet le maintien d’enquête publiques portant sur des projets urgents, présentant un intérêt national, dont le retard rendra le projet difficilement réalisable. Pour toutes les autres enquêtes publiques, au sein desquelles seront vraisemblablement comprises celles relatives à l’instruction d’un projet éolien ou photovoltaïque, l’ordonnance paraît donner une latitude plus importante à la conduite d’une enquête publique aménagée et dématérialisée (article 12). Le recours à cette hypothèse soulève un certain nombre de problématiques ayant notamment trait à une information suffisante du public, conformément aux dispositions du code de l’environnement. Un report de l’enquête publique à la fin de la période d’état d’urgence sera sans doute préférable.

On relèvera toutefois qu’à ce stade, le champ d’application de la suspension des délais prévus par la procédure d’instruction, établi aux articles 6 et s. de l’ordonnance n °2020-306, ne vise que les délais qui pouvaient être opposés par les pétitionnaires à l’administration. Il ne semble pas en aller de même des délais imposés aux pétitionnaires par exemple pour déposer des compléments de dossier. Ainsi, ces derniers devront veiller à produire tous documents dans les délais requis, même si ceux-ci expirent entre le 12 mars 2020 et le 24 juin 2020.

Dans la pratique, le bénéfice de la suspension posée à l’article 2 de l’ordonnance n°2020-306 demeure incertain dans cette hypothèse, car les délais enserrant la production de certains éléments lors de l’instruction de demandes peuvent parfois être imposés par les préfectures et ne pas résulter d’une disposition législative ou réglementaire. Ainsi, dans l’hypothèse où un service décide de poursuivre une instruction et sollicite la production de compléments dans un certain délai, le pétitionnaire aurait tout intérêt à s’y conformer. L’on pourrait s’interroger sur la possibilité de rattacher un éventuel défaut de production à une obligation législative ou réglementaire afin de neutraliser l’opposabilité du délai. Ainsi, le défaut de production de ces compléments entrainerait le rejet d’un dossier au titre de son incomplétude en application des dispositions de l’article R. 181-34 du code de l’environnement. Dès lors que cette lacune trouve un ancrage réglementaire, la suspension du délai bénéficierait au pétitionnaire. Néanmoins, ce rattachement est indirect et la prudence conduira à produire, autant que faire se peut, les compléments demandés dans les délais, ou a minima de ne pas laisser cette demande sans réponse.

L’article 9 de l’ordonnance n°2020-306 renvoie également à un décret le soin de déterminer les « catégories d’actes, de procédures et d’obligations » pour lesquelles le cours des délais reprend, eu égard, notamment, à l’objectif de protection de l’environnement. Il conviendra de suivre avec attention la liste des procédures qu’il recouvrira.

Dans un contexte inédit, ces ordonnances, prises après une procédure également inédite, doivent être regardées avec précaution. En pratique, les pétitionnaires et titulaires d’autorisation auront toujours intérêt à respecter, autant que possible, les délais prévus initialement et à n’utiliser ces délais suspendus, prorogés ou reportés qu’en dernière sécurité.

L’équipe Droit Public et Energie de LPA-CGR avocats se tient à votre disposition si vous souhaitez des informations complémentaires.

[1] Communément appelée « loi d’état d’urgence sanitaire », l’adoption de cette loi avait été annoncée par le Président de la République dans son adresse aux Français du 26 mars 2020 annonçant le confinement.
[2] JORF n°74 du 26 mars 2020, p. 28.
[3] JORF n°74 du 26 mars 2020, p. 34.
[4] JORF n°72 du 24 mars 2020, p. 15.
[5] Article 4 de la loi n°2020-290 du 24 mars 2020.